A tragédia do Elevador da Glória: algumas reflexões sobre a contratação pública

A tragédia ocorrida em Lisboa com o Elevador da Glória, que vitimou 16 pessoas, ficará marcada como um dos episódios mais dolorosos da nossa história recente. Muito se escreverá sobre este acidente, mas há desde já lições que não podem ser ignoradas.

Enquanto profissional que diariamente atua na área da contratação pública — seja na consultoria, seja na formação — não posso deixar de sublinhar a importância de repensarmos determinados aspetos desta disciplina. Atos e decisões administrativas que parecem simples rotinas podem, em determinadas circunstâncias, ter consequências profundas, chegando mesmo a traduzir-se em responsabilidade criminal para os intervenientes.

Certamente quem trabalha em contratação pública acompanhará com atenção as análises técnicas que têm surgido nos últimos dias. Um dado particularmente relevante foi partilhado pelo Senhor Presidente do Conselho de Administração da Carris: o concurso público para a manutenção dos elevadores ficou deserto porque todas as propostas recebidas apresentavam preços superiores ao preço base definido.

Este facto remete-nos para uma questão central: a necessidade de fundamentar de forma realista a fixação do preço base.

Recordo, a este propósito, um episódio marcante da minha carreira, quando ainda atuava apenas como operador económico. Num concurso público com preço base global de 174 milhões de euros, o caderno de encargos impunha componentes do preço como parâmetros base mínimos obrigatórios: um quadro de pessoal obrigatório para todos os concorrentes, onde o custo global dividido pelas quantidades globais se traduziam no valor de 0,75 € e 0,80 € referentes à matéria-prima.

Somados, estes custos ascendiam a 1,55 €, um valor superior ao preço base unitário fixado pela entidade adjudicante, que era de apenas 1,50 €.

Na prática, tornava-se impossível apresentar uma proposta séria dentro dos limites estabelecidos. Esta incoerência, fruto de falta de rigor técnico ou puro desconhecimento na preparação do Caderno de Encargos, comprometeu a concorrência e violou princípios estruturantes da contratação pública, como os da proporcionalidade, da adequação económica e da concorrência.

Acresce que, muitas vezes, estes problemas não resultam de falhas técnicas, mas de constrangimentos impostos pelo próprio quadro orçamental. O Orçamento do Estado para 2025 (Lei n.º 45-A/2024), por exemplo, fixa um limite de 2,75 % para a renovação ou celebração de contratos de aquisição de serviços, face ao montante pago no ano anterior (art. 16.º).

É certo que a lei reconhece a necessidade de “atualização extraordinária do preço dos contratos de aquisição de serviços” em determinados setores, como a manutenção, segurança ou refeitórios, sobretudo quando estão em causa impactos diretos da atualização da RMMG, prevendo para esses casos mecanismos de atualização extraordinária (art. 19.º).

— Mas, e quando não estamos a falar da RMMG?
— Ou quando não se trata desses setores especificamente protegidos?
— E se os aumentos verificados são manifestamente superiores aos limites fixados no Orçamento do Estado?

Em teoria, poderão ser requeridas exceções devidamente fundamentadas. Contudo, na prática, todos sabemos que tais pedidos são evitados pelas entidades adjudicantes “como o diabo foge da cruz”, dada a sua complexidade, morosidade e risco de indeferimento.

Mas o interesse público, que a contratação pública deve prosseguir, não se resume à poupança económica. Há também uma dimensão de segurança, de qualidade e de proteção de bens jurídicos fundamentais, que precisa de ser colocada no centro do debate.

Também aqui, impõe-se refletir sobre o papel do Gestor do Contrato. Longe de constituir uma mera formalidade, esta função exige competências técnicas robustas, proatividade e elevado sentido de responsabilidade. Um gestor que não acompanhe a execução, não fiscalize devidamente os trabalhos ou não garanta o cumprimento rigoroso do caderno de encargos e das normas de segurança compromete não apenas o interesse público, mas também a proteção de bens jurídicos fundamentais.

Contudo, o Gestor do Contrato apenas pode fiscalizar com base no que foi previamente estabelecido no caderno de encargos que sustentou a formação do contrato. Daí que a qualidade do caderno de encargos — tanto no plano jurídico como no plano técnico — seja determinante para o sucesso do procedimento e da execução contratual.

Um caderno de encargos com cláusulas exigentes, claras e adaptadas às necessidades concretas é condição essencial para a boa execução.

É por isso que se revela indispensável dotar as entidades adjudicantes de equipas multidisciplinares capazes de elaborar documentos técnicos sólidos e adequados à realidade, em vez de recorrer a meras reproduções de procedimentos anteriores. Só desta forma os contratos públicos deixam de ser vistos como simples formalidades burocráticas e passam a funcionar como instrumentos eficazes de proteção do interesse coletivo.

Porque, se é certo que em alguns contratos uma gestão deficiente pode ter impactos menores, noutros os efeitos podem ser desastrosos, com responsabilidades que extravasam o plano disciplinar e podem atingir a esfera criminal.

Uma coisa a experiência já me demonstrou: nunca conheci uma entidade com recursos humanos e técnicos verdadeiramente suficientes, em número e em conhecimento, para responder de forma plena à complexidade da contratação pública. Trata-se de uma área que exige um domínio especializado da lei e dos procedimentos, mas a realidade mostra que nem sempre existe a capacidade instalada necessária para dar cumprimento a todas as suas exigências.

Se algumas entidades, pela sua dimensão, conseguem constituir departamentos exclusivamente dedicados à contratação pública, noutras o cenário é bastante distinto. Em muitos casos, os mesmos colaboradores que tratam destes procedimentos acumulam uma multiplicidade de funções e responsabilidades, o que torna a sua missão particularmente exigente. O esforço que lhes é exigido é, em grande parte das vezes, verdadeiramente hercúleo, pois têm de dar resposta a tarefas diversas, em áreas distintas, sem disporem dos meios humanos e materiais adequados.

Sérgio Martins da Fonseca